Governança e integridade fiscal nas forças armadas: a proposta de compliance coordenado entre MPM, MPT e PGFN nos contratos de terceirização das organizações militares

1  INTRODUÇÃO

A expansão da terceirização no setor público brasileiro, legitimada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADPF 324[3] e no RE 958.252 (Tema 725 – Aplicação da decisão do STF que validou a terceirização da atividade-fim), alcançou também as Organizações Militares (OMs), que passaram a depender de uma quantidade elevada de trabalhadores civis celetistas para atividades de apoio logístico, manutenção, limpeza, segurança interna, dentre outros serviços. Tais vínculos, classificados no elemento de despesa 34[4] – “Outras despesas de pessoal por contratos de terceirização” – do Manual Técnico de Orçamento 2026 (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), representam uma parte crescente do orçamento da Defesa e expõem os recursos financeiros públicos das Forças Armadas a riscos trabalhistas, fiscais e previdenciários relevantes.

A ampliação da terceirização nas OMs não versa apenas sobre a gestão contratual e a execução orçamentária, mas abarca a exposição de militares, servidores estatutários e trabalhadores terceirizados a ambientes característicos de riscos específicos, em virtude da própria natureza das atividades desenvolvidas. Nesse cenário, a tutela da saúde e da segurança deixa de ser mero adendo administrativo e assume relevo jurídico autônomo, por se vincular à integridade física e psicossocial laboral dos agentes, independentemente do regime jurídico laboral, e à conformidade da atuação estatal com seus deveres de prevenção.

A legitimação da terceirização pela ADPF 324 e pelo RE 958.252 não confere carta branca para a precarização das condições de trabalho, especialmente no âmbito da Administração Pública.

Mauricio Godinho Delgado (2023) sustenta que as relações laborais estão submetidas a um patamar civilizatório mínimo, constituído por um núcleo de garantias constitucionais e infraconstitucionais que não pode ser substituído, ainda que diante de novos arranjos contratuais. Nesse prisma, a atuação do MPT em OMs não se apresenta como intromissão na hierarquia castrense, mas como um aliado à salvaguarda desse patamar mínimo aos trabalhadores civis celetistas e dos demais regimes, impedindo que a natureza militar do tomador de serviços invisibilize direitos ambientais e laborais sem distinção normativa.​

Nesse ambiente de “tríduo vinculativo laboral”, a atuação do MPT encontra fronteira delicada com a do MPM. Enquanto o MPM, nos termos da LC 75/1993, tutela a ordem jurídica castrense e a disciplina nas OMs, o MPT, fundado no art. 127 da CRFB/88 e na jurisprudência da ADPF 324, em consonância com a súmula 736 do STF[5], é chamado a proteger direitos sociais e o meio ambiente do trabalho de trabalhadores civis inseridos em estruturas militares. A literatura e documentos recentes do próprio MPM – em especial a Revista do Ministério Público Militar, a. 52, n. 48, 2º sem. 2025, que discute a qualidade de vida no trabalho (QVT) em estruturas militares – reforçam que o bem‑estar psicossocial e a dignidade no trabalho são dimensões essenciais da eficácia institucional, mesmo em ambientes militares marcados por disciplina rígida.​

Sobre a terceirização, a arquitetura institucional plural das Organizações Militares, onde convergem competências disciplinares e laborais, constitui o locus crítico de obrigações fiscais e previdenciárias. Sob a égide das IN RFB, as OMs, na qualidade de fontes pagadoras, detêm o múnus público da retenção de tributos federais e contribuições sociais nos contratos de terceirização. A inobservância deste dever jurídico supera a mera irregularidade: atrai a responsabilidade solidária do ente público e projeta, na esfera individual do gestor, riscos de improbidade administrativa ou de tipicidade penal, como o peculato-apropriação, configurando um autêntico defeito de organização passível de controle via compliance.

A ausência de alinhamento prático entre a atuação “ilhada” do MPT, do MPM, dos órgãos de controle interno e da PGFN contribui para que contratos terceirizados em OMs sejam terreno fértil para possíveis infrações trabalhistas, omissões previdenciárias e perdas fiscais, reiteradamente apontadas em acórdãos recentes do Tribunal de Contas da União (TCU).​

Este artigo parte, portanto, da hipótese de que a coordenação institucional entre MPM, MPT, PGFN e órgãos de gestão e controle das OMs, apoiada em instrumentos de compliance público e em dados empíricos extraídos de painéis oficiais (LAI, Tesouro Gerencial, TCU), pode reduzir de forma significativa os possíveis passivos trabalhistas, judiciais e fiscais associados à terceirização em ambiente militar, sem comprometer a hierarquia e a disciplina das Forças Armadas.

Busca-se, com isso, oferecer ao MPM, ao MPT e a PGFN, um modelo de atuação interinstitucional replicável em outros órgãos da Administração Pública, combinando a tutela do meio ambiente do trabalho com a preservação do erário somada à integridade da função pública militar.

2 ESTRUTURA LABORAL NAS ORGANIZAÇÕES MILITARES

As Organizações Militares (OMs) constituem espaços institucionais singulares, submetidos a um regime jurídico próprio de hierarquia e disciplina, plasmado no art. 142 da CRFB/88 e na legislação castrense, mas que acolhem, em seu cotidiano, uma pluralidade de vínculos de trabalho e de servidores. Assim, a atuação do MPM e do MPT deve ser compreendida em chave de complementaridade institucional de modo que a tutela da saúde e da segurança, no contexto das OMs, seja promovida de forma mutualista respeitando os pilares fundamentais das Forças Armadas.

Sob a ótica de Galvão da Rocha (2025), a hierarquia e a disciplina não constituem fins em si mesmas, mas “meios organizacionais peculiares” para a eficiência dos serviços públicos militares. Ao Poder Judiciário cabe a garantia fundamental do cidadão-militar, impedindo que princípios organizacionais se sobreponham aos direitos expressos na Constituição. Pode-se entender que a especialização da Justiça Militar não isola o Direito Castrense da ordem constitucional, mas reforça a proteção de bens jurídicos ligados à disciplina e à eficiência da função militar, o que se projeta também sobre a gestão de contratos e recursos públicos em OMs. Em uma leitura ampla, sugere-se que o dever de eficiência, portanto, não se esgota na esfera penal e influência também a gestão dos recursos públicos e dos contratos administrativos nas unidades militares.

Sob essa perspectiva orçamentária e fiscal, essa estrutura projeta-se na classificação da despesa pública: o Manual Técnico Orçamentário (MTO) 2026/Sistema Orçamentário Federal (SIOF) identifica, no Elemento de Despesa 34 (ED 34), as “outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirização”, rubrica em que se concentram os gastos com mão de obra terceirizada federais, inclusive nas OMs.

A natureza de fonte pagadora atribuída à Administração Pública federal torna essas unidades militares diretamente responsáveis por reter e recolher tributos federais incidentes sobre contratos com pessoas jurídicas, bem como por fiscalizar o cumprimento, por parte das empresas contratadas, de suas obrigações trabalhistas e previdenciárias.

Do ponto de vista justrabalhista, a presença de trabalhadores terceirizados (vinculados ao ED 34) em ambientes de risco específico - como manuseio de armamentos, produtos químicos ou manutenção de instalações sensíveis - intensifica a necessidade de observância das normas de saúde e segurança do trabalho. Embora a ADI 3.395-MC afaste a competência da Justiça do Trabalho para o regime jurídico-administrativo, a proteção ao meio ambiente do trabalho permanece como direito fundamental unitário, atraindo a aplicação da Súmula 736 do STF. Tal entendimento reforça que a higidez do ambiente laboral é matéria de ordem pública, cuja tutela transcende a natureza do vínculo.

Nesse cenário, os vínculos trabalhistas das OMs deixam de ser meras peculiaridades organizacionais e se convertem em fator estruturante de riscos integrados: violações ao meio ambiente do trabalho tendem a caminhar ao lado de falhas de fiscalização contratual e de omissões fiscais ou previdenciárias, exigindo respostas igualmente sinérgicas do MPM, do MPT, da PGFN e dos órgãos de controle da União.

3 COMPETÊNCIAS INSTITUCIONAIS E MEIO AMBIENTE DO TRABALHO

3.1  RAMOS DO MPM E MPT E SUAS IMPLICAÇÕES

A delimitação de competências entre MPM e MPT em OMs exige partir da vocação constitucional de cada ramo.

O MPM, nos termos da LC 75/1993, orienta-se pela tutela da ordem jurídica militar, da disciplina e da hierarquia, com atuação concentrada na Justiça Militar da União e em feitos que envolvam crimes militares ou ilícitos administrativos que afetem diretamente o bom funcionamento das Forças Armadas.

O MPT, por sua vez, possui como missão institucional a defesa da ordem jurídica trabalhista, dos direitos sociais e difusos dos trabalhadores e do meio ambiente do trabalho, atuando, inclusive, em face da Administração Pública quando esta figura como empregadora direta ou tomadora de serviços terceirizados.​

A Súmula 736 do STF e a jurisprudência correlata firmaram que a competência da Justiça do Trabalho para conhecer de demandas relativas a normas de segurança, higiene e saúde do trabalhador não se restringe a vínculos celetistas, alcançando também servidores estatutários sempre que o objeto do litígio for a proteção ao meio ambiente do trabalho.

Cumpre ressaltar que a ausência de uma fiscalização trabalhista rigorosa no interior das OMs transcende a vulnerabilidade dos terceirizados, atingindo de forma contundente os próprios militares de carreira. Denúncias carreadas ao MPT (a exemplo do IC nº 001428.2025.01.000/9) narram cenários de extrema degradação do meio ambiente laboral enfrentados por sargentos e soldados, incluindo insalubridade no manuseio de produtos químicos, falta de equipamentos de proteção (EPIs) e acidentes frequentes.

A qualificação da área militar é a defesa e a garantia da lei, mas a qualificação da execução de tarefas de apoio (como a manutenção de ranchos e cozinhas) é, inegavelmente, atinente à área trabalhista. Logo, a atuação do MPT na tutela do meio ambiente laboral, em coordenação com o MPM e com os órgãos de gestão das OMs, não afronta a hierarquia e a disciplina castrense; pelo contrário, contribui para a higidez física e mental da tropa e para a eficiência da própria função militar.

A denúncia retromencionada indica um financiamento não transparente de eventos festivos às custas do orçamento da União, em detrimento da compra de insumos básicos de segurança laboral. O apontado cenário reforça a tese de que lacunas de fiscalização trabalhista e de coordenação institucional, aliadas à ausência de mecanismos estruturados de compliance público, podem contribuir para reflexos orçamentários relevantes, sugerindo o desvio de finalidade na alocação de recursos públicos que deveriam estar sob a lupa rigorosa da auditoria fiscal.

A baliza doutrinária de Galvão da Rocha (2011) ampara que a tutela penal militar não se restringe à preservação da hierarquia e disciplina, mas deve irradiar proteção aos bens jurídicos fundamentais. Assim, depreende-se da interpretação que a aplicação das NRs em OMs, sob a vigília do MPT e MPM, concretiza a função de proteção subsidiária do Direito, intervindo onde a gestão administrativa se mostra insuficiente na neutralização de riscos ocupacionais. Para o autor, a especialização do ramo castrense não deve servir como anteparo à proteção de direitos fundamentais, mas sim como um reforço à legalidade estrita.

A atuação coordenada entre o MPM e o MPT na tutela de civis, militares e estatutários dentro de OMs não fragiliza a hierarquia, mas a aperfeiçoa, garantindo que o ambiente militar seja, antes de tudo, um ambiente de conformidade jurídica.

A fronteira entre os ramos do Ministério Público da União, porém, não é puramente teórica. Documentos recentes do MPM (Revista do MPM, Ed. 48, 2º sem.2025) registram conflitos de atribuições e a necessidade de coordenação em casos que envolvem simultaneamente dano ao erário, riscos à integridade física de trabalhadores e violação de deveres funcionais de oficiais responsáveis por contratos.

Em OMs, tal entendimento abre espaço para que o MPT e o MPM firmem Acordos de Cooperação Técnica, bem como para a propositura de Ações Civis Públicas no âmbito das relações civis e de trabalho com empresas terceirizadas, sem que isso implique usurpação da competência da Justiça Militar ou do MPM no tocante à disciplina e aos crimes militares. A reflexão abrange a tutela de terceirizados, civis estatutários e, em determinadas configurações, dos próprios militares de carreira expostos a riscos ocupacionais que reclamam a conjugação das expertises trabalhistas e penais militares.

Entende-se que, do ponto de vista do MPT, a construção de um modelo claro de atuação em OMs deve reafirmar sua legitimidade para a tutela do meio ambiente do trabalho de todos os trabalhadores ali inseridos, sem prejuízo do papel institucional do MPM na apuração de ilícitos militares implicando omissão na fiscalização contratual, os quais podem agravar a precarização das condições laborais e ampliar possíveis passivos trabalhistas e previdenciários.

3.2  O ENTENDIMENTO RESTRITIVO DA CCR/MPT E A TRANSVERSALIDADE DO TEMA 1.038 DO STF

A Câmara de Coordenação e Revisão (CCR) do MPT tem consolidado, baseada na Nota Técnica PGT/GE de 2022, em reiterados precedentes[6], o entendimento de que a Justiça do Trabalho seria incompetente — e o parquet laboral, por consequência, desprovido de atribuição — quando a controvérsia envolver exclusivamente militares submetidos ao regime castrense. Para a CCR, situações como assédio moral em curso de formação ou acidentes de trabalho militares não configuram relação de trabalho sob a ótica do art. 114 da CRFB/88, sendo inaplicável a Súmula 736 do STF, em respeito à distinção já traçada na ADI 3.395/DF. Nesses casos, impõe-se o declínio de atribuição em favor do MPM e MPEs (quando envolvem militares estaduais).

A fundamentação desse declínio repousa na premissa de que o meio ambiente do trabalho militar é matéria interna corporis, dimensionada pela disciplina e hierarquia, conforme se extrai da manifestação do órgão revisor:

Os membros das Forças Armadas, das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros militares são regidos por normas específicas inerentes ao regime castrense, devendo obediência aos princípios da hierarquia e da disciplina, conforme preceitua o artigo 42 da CRFB/88. Com efeito, tendo em vista as peculiaridades de suas atividades e de seu regime jurídico, essa categoria de agente público não se confunde com o servidor público civil.

Mesmo no que diz respeito ao Meio Ambiente do Trabalho, resta também afastada a aplicação da Súmula 736 do E. STF, eis que incabível sua extensão aos militares, seja porque o próprio Pretório Excelso refere-se apenas aos servidores civis quando invoca tal orientação para firmar a competência da Justiça do Trabalho, seja porque o artigo 42, § 1º, que faz remissão ao 142, § 3º, X, ambos da CRFB/1988, estabelece que os direitos, deveres, prerrogativas, remuneração e forma de ingresso dos militares serão objeto de lei específica.

Ocorre que a interpretação da CCR/MPT, revela-se difícil de harmonizar com os postulados estruturantes da ordem constitucional. Ao afastar a atuação protetiva sob o argumento de que as Forças Armadas constituem um microssistema fechado, o órgão revisor pauta-se em uma hermenêutica estritamente gramatical e compartimentada dos arts. 42 e 142 da Carta Magna. Tal leitura reduz a proteção dos bens jurídicos "vida" e "integridade física" (art. 1º, III, e art. 5º, caput, CRFB/88), colocando a hierarquia acima da higidez laboral, independentemente dos riscos aos quais os oficiais e civis estão submetidos.

Contudo, a jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal tem sinalizado em sentido diverso do entendimento parquet. No julgamento do RE 970.823 (Tema 1.038 da repercussão geral)[7], a Suprema Corte reconheceu o cabimento de mandado de injunção para estender aos militares estaduais as normas que regulamentam o adicional noturno dos servidores civis.

A ratio decidendi desse precedente é o ponto de inflexão para o debate metodológico. Ao admitir uma interpretação sistemática e teleológica — integrando normas de matriz civil para suprir uma lacuna que feria a proteção da saúde, com reflexo remuneratório —, o STF evidenciou que a distinção do regime jurídico castrense não blinda o Estado contra a incidência de garantias laborais de matriz constitucional quando há identidade material do bem protegido (no caso do Tema 1.038, a compensação pela penosidade do trabalho).

Assim, se a jurisdição extraordinária admite a transversalidade para assegurar compensação financeira por penosidade, revela-se insustentável negar que as normas de segurança e medicina do trabalho — umbilicalmente ligadas à integridade vital — deixem de irradiar seus efeitos sobre as OMs. A Súmula 736 do STF, portanto, deve ser lida sob o prisma da unidade da Constituição.

Em suma, a postura declinatória da CCR/MPT, ao fragmentar o controle do meio ambiente do trabalho, acaba gerando uma lacuna de tutela preocupante. A observância das normas de saúde ocupacional não enfraquece o art. 142 da Constituição; pelo contrário, o fortalece. Isso porque apenas “trabalhadores sem adjetivos” — tese que ganha corpo na ADPF 1.068/ES[8] sob relatoria do Ministro Flávio Dino — que estejam fisicamente íntegros e psicologicamente amparados podem garantir a eficiência operacional que a destinação das Forças Armadas exige.

3.3 POR UMA DOUTRINA DA INTEGRAÇÃO LABORAL CASTRENSE: O MODELO DE COORDENAÇÃO

Superar o vácuo de tutela e as atuações "ilhadas" exige uma leitura integradora que neutralize a fragmentação dos órgãos de controle. Para tanto, propõe-se uma classificação tripartida para a gestão de riscos e conformidade nas Organizações Militares:

1. Conflitos Estritamente Castrenses: Casos que envolvem exclusivamente militares e cujos reflexos se esgotam na esfera disciplinar ou penal militar — campo de atribuição precípua do MPM.

2. Vínculos Civis Puros: Situações envolvendo exclusivamente trabalhadores civis (estatutários ou terceirizados via Elemento de Despesa 34), onde subsiste a atribuição plena do MPT para a tutela do meio ambiente do trabalho e dos direitos trabalhistas coletivos.

3. Cenários Híbridos e Estruturais: Casos em que as medidas de prevenção (ou a omissão delas) impactam simultaneamente militares e civis, como a precariedade de instalações ou assédio institucional sistêmico. Aqui, impõe-se a atuação coordenada entre MPT e MPM, com repartição de papéis conforme a atribuição de cada um (MPT, versando sobre meio ambiente do trabalho e direito trabalhista coletivo; MPM, versando sobre a esfera disciplinar, ou penal militar).

Nesse ecossistema, a atuação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) apresenta-se como a sentinela da integridade financeira. A inteligência do Supremo Tribunal Federal, consolidada na ADI 5.783[9] (Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, julgada em 12/09/2023), estabelece que a inclusão de regras gerais, comuns a servidores civis e militares em um mesmo diploma normativo, não ofende a exigência de lei específica (art. 142, § 3º, X, CRFB/88). Tal precedente legitima o monitoramento fiscal exercido pela PGFN sobre as retenções tributárias e previdenciárias nas OMs, utilizando o SIAFI e o eSocial como ferramentas de Business Intelligence para vigiar o fluxo do Erário associado ao ED 34. Ao agir preventivamente na regularização desses créditos, a PGFN minimiza a litigiosidade e preserva o Erário, evitando passivos solidários da União.

Ademais, essa coordenação institucional não implica em perda de excelência do MPM; ao contrário, robustece sua função ao agregar-lhe um braço técnico-especializado de prevenção. Enquanto o MPM salvaguarda a ordem jurídica e a disciplina, o MPT aporta a expertise necessária para a neutralização de riscos ambientais que são cegos à hierarquia. Sob a lente da engenharia de segurança, a saúde não ostenta farda: a higidez física e psíquica é um pressuposto biológico universal que precede o regime jurídico do trabalhador.

A cooperação interinstitucional, portanto, transmuda o vácuo de competência em um “mutualismo administrativo”. O MPM ganha agilidade na tutela da prontidão militar e o Estado assegura, por meio do MPT,  a proteção de direitos fundamentais que a própria Constituição consagra como indisponíveis, garantindo que a eficiência operacional “marche” lado a lado com a integridade fiscal e humana.

4 REFLEXOS FISCAIS E PREVIDENCIÁRIOS

A terceirização em OMs não produz apenas efeitos trabalhistas; ela eclode uma cadeia de obrigações fiscais e previdenciárias que, se descumpridas, impactam a arrecadação e expõem gestores a sanções severas. A IN RFB nº 1.234/2012[10] (art. 2º, com alteração da IN RFB nº 2.145/2023, e art. 2º-A, §§ 4º e 5º, com redação da IN RFB nº 2.239/2024), disciplina a retenção na fonte de IRPJ, CSLL, PIS/PASEP e COFINS sobre pagamentos efetuados por órgãos e entidades da Administração Pública federal a pessoas jurídicas fornecedoras de bens e serviços, fixando alíquotas unificadas, como a de 9,45% para serviços em geral. Complementarmente, a IN RFB nº 2.110/2022 estabelece a incidência da contribuição previdenciária de 11% sobre contratos de cessão de mão de obra e empreitada, com responsabilidade solidária da Administração contratante, nos termos do art. 31 da Lei 8.212/1991.​

No plano tributário, a falha na observância da IN RFB n. 1.234/2012 projeta efeitos que transcendem o âmbito meramente administrativo: afeta o próprio desenho das obrigações tributárias acessórias. Leandro Paulsen enfatiza que as obrigações instrumentais, em especial a retenção na fonte, constituem mecanismos centrais de eficiência arrecadatória do Estado e de distribuição de riscos entre Fisco e contribuintes. Quando o ordenador de despesas deixa de tratar a terceirização de mão de obra como despesa de pessoal – mascarando-a em rubricas genéricas –, neutraliza, na prática, o mecanismo de retenção e desloca para o ente público uma responsabilidade solidária por tributos que deveriam ter sido recolhidos na origem, o que justifica a atuação coordenada da PGFN.

No ano de 2025, a título de exemplo, houve declínio de atribuição de competência do MPT para o MPM em um caso envolvendo exoneração indevida, associada a fraudes e danos ao erário, conforme abaixo:

DECLÍNIO DE ATRIBUIÇÃO EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO MILITAR/ PROMOTORIA DA JUSTIÇA MILITAR NO RIO DE JANEIRO/RJ. EXONERAÇÃO INDEVIDA, ASSOCIADA A FRAUDES E DANOS AO ERÁRIO, ALÉM DE PREJUÍZOS A DIREITOS E PROCEDIMENTOS PREVIDENCIÁRIOS DOS FUZILEIROS NAVAIS. REFERENDO COM DESTAQUE QUANTO À FUNDAMENTAÇÃO ADOTADA PELO PARQUET TRABALHISTA. SUJEIÇÃO AO REGIME CASTRENSE. TEMÁTICA QUE, EM DETRIMENTO DE FIGURAR DENTRE AS QUESTÕES DE ATUAÇÃO PRIORITÁRIA, NÃO AUTORIZA A ATUAÇÃO DO MPT, NA MEDIDA EM QUE SE ENCONTRA FORA DO ÂMBITO DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA TRABALHISTA. DECLÍNIO AO MINISTÉRIO PÚBLICO MILITAR REFERENDADO COM DESTAQUE. (IC. 005618.2023.01.000/6, Relator Dr. Marcelo Brandão de Morais Cunha, julgado pela CCR/MPT na 81ª Sessão Ordinária, realizada em 11/06/2025).

Em OMs, o oficial ordenador de despesas passa a ser alvo do holofote desse arranjo: é ele quem autoriza pagamentos, atesta a regularidade da execução contratual e deve zelar pela correta retenção e recolhimento de tributos e contribuições. A omissão nessas tarefas pode ensejar responsabilização por improbidade administrativa, nos moldes da Lei 8.429/1992, e, em situações extremas envolvendo apropriação ou desvio de recursos vinculados à seguridade social, tipificação em figuras penais como o peculato previsto no art. 303 do Código Penal Militar ou a apropriação indébita previdenciária do art. 168-A do Código Penal comum.​

Do ponto de vista em que se considera uma ventilada atuação estratégica coordenada com a PGFN, a sua expertise é considerada uma aliada do MPM dentro das OMs. Assim, é possível que a convergência da inteligência qualitativa da área fiscal consiga amparar a atuação do MPM dentro das forças singulares, aprimorando a gestão fiscal e orçamentária de forma harmônica com as contas públicas. Neste cenário, o protagonismo do oficial ordenador de despesa da OM também estaria alinhado e seguro de sua atuação em um campo específico e complexo, ensejando em um maior controle de despesas com possíveis condenações judiciais e extinguindo o risco do Defeito de Organização.

Do ponto de vista da atuação do MPT, a compreensão desses reflexos fiscais e previdenciários é relevante por dois motivos.

Em primeiro lugar, porque a mesma falha de fiscalização contratual que gera condições degradantes de trabalho – ausência de EPIs, jornadas extenuantes, não pagamento de verbas rescisórias, assédio moral ensejando afastamento por doenças psicológicas – costuma estar associada à inadimplência de encargos sociais e à omissão em retenções obrigatórias.

Em segundo lugar, porque a articulação com órgãos como PGFN, Receita Federal e TCU pode potencializar os efeitos dos TACs e ACPs, expandindo a tutela coletiva para além da esfera trabalhista estrita e alcançando também a recomposição do erário e a responsabilização regressiva de empresas terceirizadas inadimplentes.

Sob a ótica do MPM, a dimensão fiscal e previdenciária da terceirização em OMs manifesta-se, com frequência, na persecução de ilícitos penais militares associados à contratação pública, como fraudes em licitação, sobrepreço e direcionamento de certos casos específicos à aquisição de bens e serviços essenciais à rotina castrense.

Nesses casos, ainda que o desenvolvimento processual possa ser absolutório, o objeto da denúncia revela a centralidade do interesse fazendário na atuação penal militar: preservar a integridade do gasto público, evitar o desvio de recursos vinculados à manutenção da tropa e coibir práticas que distorcem o resultado de preços de alto valor. O combate aos esquemas de manipulação de pesquisas de preços, restrição artificial de competitividade e formação de contratos superfaturados, como os descritos em ações penais examinadas pelo STM, evidencia que a tutela do erário, no ambiente militar, não se esgota na esfera cível ou trabalhista, mas exige a intervenção do MPM sempre que a violação assuma contornos de crime contra a Administração castrense.

Desse modo, enquanto o MPT concentra sua atuação na tutela coletiva do meio ambiente do trabalho e na regularidade das contribuições trabalhistas, declinando a competência previdenciária aos órgãos fazendários e de controle externo, em colaboração, em especial a PGFN e a RFB, o MPM exerce função precípua na repressão penal de condutas que lesam o erário e comprometem a probidade nas contratações realizadas pelas OMs. Em ambos os planos, a terceirização aparece como vetor que, se mal gerida, potencializa riscos fiscais e previdenciários, exigindo respostas articuladas que preservem, simultaneamente, a disciplina castrense e a integridade das finanças públicas.

5 JURIMETRIA E DADOS EXTRAJUDICIAIS OFICIAIS

Para além da dogmática, a proposta deste estudo é incorporar um componente empírico que evidencie, em termos quantitativos, a relevância da terceirização em OMs e os riscos correlatos.

De plano, foi solicitado ao Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) do Ministério da Defesa (MD), Comando da Marinha (CMAR), Comando do Exército (CMEX) e Comando da Aeronáutica (COMAER), o pedido referente ao efetivo militar ativo e despesa com remuneração entre os anos de 2020 à 2024, com fundamento na Lei nº 12.527/2011 (LAI) e, em observância aos artigos 3º, 4º, 8º e §1º do art. 12 da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999; que estabelecem a autonomia das Forças Armadas para gestão de seus recursos, inclusive orçamentários e financeiros.

O objetivo é de que esses dados possam ser utilizados para demonstrar o crescimento da “engrenagem civil” que sustenta o funcionamento das OMs, reforçando a pertinência da atuação conjunta do MPT, MPM e PGFN nesses ambientes, sem que as atuações do MPT e da PGFN configure afronta ao princípio da hierarquia e disciplina do Direito Castrense.​

5.1  Resposta do Ministério da Defesa (MD)

A consulta realizada pelo Sistema de Informação ao Cidadão (SIC) - MD, ao órgão interno do MD[11], informou que os dados extraídos advêm do processo de pagamento das Forças Armadas, destinado ao acompanhamento do efetivo pago.

O MD salientou que apenas acompanha a verificação dos dados compartilhados pelas Forças Singulares (Exército, Marinha e Aeronáutica) que versam sobre o pagamento de militares, veteranos e pensionistas, cabendo a cada Comando Militar a geração e processamento dos respectivos pagamentos.

Nesse sentido, as Forças Armadas são autônomas para a gestão dos seus recursos, inclusive de ordem orçamentária e financeira, conforme Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. Portanto, o MD não controla os números de contratos de terceirização vigentes em Organizações Militares (OMs), com indicação dos valores empenhados nos Elementos de Despesa 34 (Outras Despesas de Pessoal) e 39[12] (Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica).

De posse das informações fornecidas, foi feito um compilado em tabela quanto à despesa total empenhada, referente aos anos de 2020 a 2024, conforme registros do SIAFI da Ação Orçamentária 2867 - Ativos Militares da União.

Ano	Efetivo Militares Ativa	Remuneração (R$)
2020	316.218	30.562.870.319,02
2021	358.727	31.203.861.788,53
2022	354.620	31.859.213.620,00
2023	351.370	32.234.586.410,33
2024	348.187	32.067.197.779,71

^{Tabela 1 — Efetivo Militar Ativo e Despesa com Remuneração (2020–2024)}

^{Fonte: Ministério da Defesa (SIC-MD, Protocolo 60110.000574/2026-18, resp. 04/03/2026)}

Assim, os dados oficiais do Ministério da Defesa confirmam a tendência: efetivo militar ativo cresceu 10,1% entre os anos de 2020 e 2024, enquanto a despesa com remuneração avançou apenas 4,9%, evidenciando a dependência crescente de terceirização para suprir o “gap” operacional.

5.1.2 Dados Específicos – Academia de Ciências Militares e Defesa (UG 110404) – Caso paradigmático.

Para conferir densidade empírica à presente pesquisa, foi formulado pedido de acesso à informação (Protocolo LAI nº 60143.000759/2026-37) junto ao Ministério da Defesa, com o propósito de diagnosticar a correlação entre o volume de força de trabalho civil e a execução orçamentária em uma unidade militar de relevância estratégica: a Academia de Ciências Militares e Defesa (UG 110404).

Os dados obtidos revelam um crescimento sustentado na dependência de mão de obra terceirizada, conforme tabulado abaixo:

Setor	Dezembro/2020	Dezembro/2022	Dezembro/2024
Engenharia/Logística	188	204	192
Progr. Calha Norte	30	51	103
Pessoal Civil	117	130	131
Comunicação	12	14	14
Total	347	399	440

^{Tabela 2 - Número de trabalhadores terceirizados alocados na UG n° 110404 (ACMD) em dezembro de 2020, 2022 e 2024 – Distribuição por setorFonte: Ministério da Defesa (SIC-MD, Protocolo 60143.000759/2026-37, resp. 26/03/2026)}

A análise dos dados setoriais demonstra que o Programa Calha Norte [13]apresentou um salto de 243% em sua força de trabalho terceirizada em apenas quatro anos, evidenciando que atividades finalísticas e estratégicas de defesa estão sendo sustentadas por contratos de prestação de serviços civis.

Prosseguindo na análise financeira, o confronto entre os Elementos de Despesa 34 (Terceirização de Mão de Obra) e 39 (Outros Serviços de Terceiros) revela um fenômeno contábil comum na Administração Militar, mas que demanda atenção do controle fiscal:

Exercício	Elemento 339039 (Serviços)	Elemento 339034 (Mão de Obra)	Total Empenhado
2020	R$ 24.126.400,32	R$ 0,00	R$ 24.126.400,32
2022	R$ 27.874.888,64	R$ 0,00	R$ 27.874.888,64
2024	R$ 24.010.707,07	R$ 0,00	R$ 24.010.707,07
Total	R$ 76.011.996,03	R$ 0,00	R$ 76.011.996,03

^{Tabela 3 - ED 34/39 (Precisão Oficial).}

^{Fonte: Ministério da Defesa (SIC-MD, Protocolo 60143.000759/2026-37, resp. 26/03/2026)}

O diagnóstico financeiro aponta que, apesar do contingente de 440 trabalhadores, a integralidade das despesas (mais de R$ 76 milhões no período) foi processada via Elemento 39. Essa prática aponta uma "invisibilidade orçamentária" da mão de obra propriamente dita sob o rótulo genérico de "serviços", o que dificulta a fiscalização das retenções específicas previstas na IN RFB nº 1.234/2012.

Ademais, no que tange ao contencioso judicial, o Ministério da Defesa informou a existência de apenas duas ações trabalhistas propostas entre 2020 e 2024. Embora o número atual seja ínfimo, a ausência de condenações até o momento não deve gerar um falso senso de segurança.

A alocação de mais de R$ 76 milhões no Elemento 39, em detrimento do Elemento 34, não se trata apenas de possível atecnia contábil, mas de prática que merece análise crítica à luz da responsabilidade fiscal e das orientações do TCU quanto à correta classificação de despesas de pessoal terceirizado. Conforme Marcus Abraham, o Direito Financeiro exige máxima transparência e estrita vinculação do gestor às categorias econômicas do orçamento, sob pena de esvaziar o controle externo e social. O indicativo de “invisibilidade orçamentária” da mão de obra terceirizada distorce a leitura das despesas de pessoal, dificulta o monitoramento das retenções tributárias obrigatórias e projeta um risco fiscal latente para a União.

Conforme demonstrado, o diagnóstico empírico realizado na UG 110404 indica que a integralidade dos empenhos com pessoal civil é aparentemente processada via Elemento 339039, em detrimento do Elemento 339034.

Ao categorizar o risco na gestão orçamentária, na esteira do funcionalismo racional-teleológico[14] sustentado por Galvão da Rocha (2025), o autor diferencia o risco permitido do proibido. A manutenção de um indício de “invisibilidade orçamentária” (Elemento de Despesa 39 em vez de 34) pode configurar um risco proibido que eleva o desvalor da ação do ordenador de despesas. Complementarmente, Marcus Abraham (2021) assevera que a transparência fiscal não se expressa apenas pela quantidade de dados, mas pela sua inteligibilidade e utilidade para o controle institucional.

Nesse ínterim, entende-se que se o crime militar visa proteger o patrimônio público e a eficiência administrativa, a “invisibilidade orçamentária” da mão de obra terceirizada eleva o risco de condutas omissivas do ordenador de despesas. A suposta falha na retenção tributária (IN 1.234/2012), caso comprovada, deixa de ser um mero erro contábil para se tornar um potencial violação do dever de fidelidade com o erário.

5.2  Comando do Exército (CEx)

5.2.1 Jurimetria extrajudicial oficial: resposta do Comando do Exército e seus efeitos institucionais.

No plano empírico, a resposta do Serviço de Informação ao Cidadão do Exército Brasileiro (SIC/EB), formulada no âmbito do pedido nº 60143.001279/2026-93[15], agrega densidade metodológica à presente pesquisa ao oferecer dados oficiais sobre o efetivo da ativa e sobre a despesa empenhada com remuneração de militares do Exército no período de 2020 a 2024.

Após consulta ao Departamento-Geral do Pessoal (DGP), o Exército informou que o efetivo total de militares da ativa, considerado o mês de dezembro de cada ano, correspondeu a 213.685 em 2020, 207.753 em 2021, 204.613 em 2022, 204.251 em 2023 e 206.665 em 2024.

Em complemento, após consulta à Secretaria de Economia e Finanças (SEF), registrou-se que as despesas empenhadas com remuneração de militares da ativa, conforme extração do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), realizada em 14 de abril de 2026, alcançaram R$ 16.301.205.089,14 em 2020; R$ 16.219.629.757,63 em 2021; R$ 16.293.276.239,26 em 2022; R$ 16.341.369.463,75 em 2023; e R$ 16.309.806.658,00 em 2024.

Os dados revelam, em leitura inicial, relativa estabilidade da despesa global com remuneração da ativa, mesmo diante da oscilação negativa do efetivo entre 2020 e 2023 e da posterior recomposição em 2024, circunstância que sugere rigidez estrutural da folha militar e reforça a necessidade de análise paralela das rubricas de terceirização e de apoio operacional contratualizado.

Sob perspectiva institucional, o ponto mais expressivo da resposta do CEx não reside apenas na série numérica, mas na afirmação formal de que o Exército Brasileiro possui mais de 673 Organizações Militares (OM) em todo o território nacional, das quais 403 possuem autonomia administrativa, sendo as fases das contratações realizadas de forma independente pelas respectivas unidades.

A própria Administração Militar esclareceu não dispor de órgão central ou sistema específico que concentre, em nível nacional, o controle sobre contratos terceirizados vigentes, razão pela qual a informação sobre terceirização não foi consolidada e o pedido foi considerado insuficientemente específico quanto à indicação da OM ou do processo contratual, com fundamento no art. 12, inciso III, c/c art. 13, inciso I, do Decreto nº 7.724/2012.

Esse ponto é juridicamente relevante porque evidencia que o risco fiscal, trabalhista e previdenciário nas OMs não decorre apenas de falha pontual de execução contratual, mas também de uma arquitetura administrativa descentralizada, capaz de dificultar padronização de retenções tributárias, conferência de encargos sociais, rastreabilidade de depósitos em garantia, supervisão do meio ambiente do trabalho e formação de bases nacionais de controle.

Em linha sobre a preocupação de Galvão da Rocha (2011) com omissões estruturais na gestão castrense, essa descentralização sem centralização informacional configura um risco típico de defeito de organização, que repercute tanto na esfera fiscal quanto na penal militar.

O modelo de Compliance Coordenado proposto objetiva sanar o “defeito de organização” identificado por Galvão da Rocha (2011) na estrutura descentralizada das OMs. A estratégia fundamenta-se na “eficiência qualitativa” defendida por Abraham (2021), em que a interoperabilidade institucional transforma a opacidade informacional em uma rede de controle preventivo, alinhando a eficiência operacional à estrita legalidade financeira e trabalhista.

Em linguagem de governança pública, a resposta do CEx reforça a tese de que a ausência de centralização informacional potencializa zonas de opacidade administrativa justamente em um campo sensível, no qual convergem responsabilidade subsidiária trabalhista, deveres de retenção fiscal e previdenciária, controle externo do TCU e tutela coletiva do meio ambiente laboral.

A evidência produzida pelo Exército dialoga diretamente com a proposta deste estudo: a institucionalização de fluxos coordenados entre MPT, MPM, PGFN, controle interno e unidades gestoras militares não se justifica apenas por conveniência administrativa, mas por necessidade sistêmica de integração de dados, prevenção de passivos e proteção simultânea do erário e da dignidade laboral em estruturas marcadas por autonomia descentralizada.

Ano	Efetivo (Ativa)	Var. Efetivo (%)	Despesa Empenhada (R$)	Var. Despesa (%)	Custo Médio por Militar/Ano
2020	213.685	--	16.301.205.089,14	--	R$ 76.286,14
2021	207.753	-2,78%	16.219.629.757,63	-0,50%	R$ 78.071,70
2022	204.613	-1,51%	16.293.276.239,26	+0,45%	R$ 79.629,72
2023	204.251	-0,18%	16.341.369.463,75	+0,29%	R$ 80.006,31
2024	206.665	+1,18%	16.309.806.658,00	-0,19%	R$ 78.919,05

A série histórica do Exército Brasileiro indica redução do efetivo entre 2020 e 2023, com leve recuperação em 2024, ao passo que a despesa empenhada com remuneração da ativa permaneceu em patamar praticamente estável ao longo do quinquênio. Tal quadro sugere que a análise da força de trabalho militar, isoladamente, não basta para compreender a pressão orçamentária e os riscos de gestão nas OMs, impondo a investigação complementar das despesas com terceirização, especialmente em contexto de descentralização administrativa e ausência de base central consolidada para contratos.

5.3  Resposta do Comando da Aeronáutica (COMAER)

A resposta do Serviço de Informação ao Cidadão do Comando da Aeronáutica, realizada pelo SIC/FAB, formulada no âmbito do pedido nº 60141.000582/2026-99, informou, após consulta realizada ao Relatório Estatístico de Pessoal (REPE), apenas o número efetivo de militares da ativa em dezembro de cada ano, conforme abaixo:

Período	Quantitativo
Dezembro 2020	66.282
Dezembro 2021	65.201
Dezembro 2022	67.082
Dezembro 2023	67.210
Dezembro 2024	68.033

Assim, tem-se que no caso do Comando da Aeronáutica (COMAER)[16], a resposta ao pedido de acesso à informação formulado acabou por remeter a requerente, quanto às despesas de pessoal e aos contratos de terceirização, ao Portal da Transparência do Governo Federal, com indicação genérica de endereço eletrônico para consulta posterior das séries históricas desejadas.

Do ponto de vista da pesquisa empírica e do próprio controle social, essa opção contrasta com a postura adotada pelo Ministério da Defesa e pelo Comando do Exército, que consolidaram e forneceram diretamente, em suas respostas aos pedidos LAI, as séries anuais de efetivo e de despesa com remuneração da ativa, permitindo comparação imediata entre pessoal e gasto.

Em termos de governança informacional, a exigência de que o cidadão realize buscas complexas, aplicando filtros sucessivos para recompor informações básicas sobre remuneração de militares e terceirização de serviços, sugere um grau menor de maturidade na gestão de dados e uma preferência institucional por transparência predominantemente “ativa” e dispersa, em detrimento de respostas sintéticas e orientadas ao problema concreto formulado na solicitação de acesso[17].

5.4  Resposta do Comando da Marinha (CMAR)

A resposta do Comando da Marinha (CMAR) ao pedido de acesso à informação protocolado sob o NUP 60000.001343/2026‑61[18] aponta, de forma ainda mais clara, a assimetria qualitativa na prestação de informações entre as Forças Singulares.

Em relação ao efetivo, a Marinha limitou‑se a indicar, para o item 1 do pedido, um link genérico (“Anexo I – Quantitativo físico de pessoal”) em seu sítio oficial de servidores, sem apresentar, na própria resposta, os números consolidados de militares da ativa em cada ano do período de 2020 a 2024.

Quanto às despesas de remuneração e aos contratos de terceirização (itens 2 e 3 da solicitação), o Serviço de Informação ao Cidadão descreve um roteiro de navegação por múltiplas plataformas – Portal da Transparência, Portal de Compras do Governo Federal (Compras.gov.br), Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), Relatório de Transparência e Prestação de Contas da Marinha e Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) – orientando a requerente a aplicar filtros sucessivos, baixar arquivos em formato CSV e compilar, por conta própria, os dados de interesse.

Sob a ótica estritamente formal, essa forma de atendimento é compatível com o art. 11, § 6º, da Lei nº 12.527/2011, segundo o qual, se as informações solicitadas já estiverem disponíveis ao público em meio de acesso amplo, o órgão pode limitar‑se a indicar o local e a forma pela qual o interessado poderá obtê‑las. Na prática, porém, transfere‑se ao cidadão quase todo o custo técnico de reconstituição das informações, em nítido contraste com a postura do Ministério da Defesa e do Comando do Exército, que disponibilizaram “de pronto” as séries consolidadas de efetivo e de despesa com remuneração da ativa.

Do ponto de vista da governança pública, essa delegação integral do trabalho de mineração e processamento de dados revela uma transparência mais formalista do que colaborativa, pouco condizente com a complexidade dos temas de pessoal, terceirização e responsabilização fiscal examinados nesta pesquisa.

A análise comparativa entre as respostas do Ministério da Defesa, do Comando do Exército, do COMAER e do CMAR revela, assim, uma disparidade qualitativa relevante: enquanto MD e CEx adotam postura de transparência cooperativa, fornecendo dados estruturados que permitem análise imediata da relação entre efetivo da ativa e despesa com remuneração, COMAER e CMAR tendem a delegar ao cidadão a tarefa de localizar, extrair e compilar, em distintos portais, as informações solicitadas.

Na realidade, isso significa que o cidadão comum dificilmente conseguirá reconstruir o quadro de terceirização sem suporte técnico.

Abraham (2021) assevera que a “transparência se expressa pela qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade[19]”. Desse modo, percebe-se que outros elementos como responsividade, confiança, clareza, confiança e simplicidade não nortearam as respostas da COMAER e CMAR, em contraste com o MD e CEx.

Essa assimetria, embora juridicamente compatível com a Lei de Acesso à Informação, indica um padrão de opacidade operacional em torno da dimensão financeira da gestão de pessoal militar e da terceirização, reforçando a necessidade de modelos de governança que favoreçam a transparência integrada em matéria de pessoal, contratos e encargos fiscais nas Forças Singulares.

5.5  Controle Externo e a materialidade do Risco: A Jurisprudência do TCU

No plano orçamentário, a extração de dados via Tesouro Gerencial e Relatórios do Tesouro Nacional deixa de ser um exercício burocrático para se tornar uma radiografia da "civilização" dos quartéis. O incremento sistemático do Elemento de Despesa 34 (ED 34) revela que a terceirização no Ministério da Defesa não é mais um suporte periférico, mas uma engrenagem central da prontidão militar.

Essa realidade orçamentária, quando confrontada com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), oferece parâmetros objetivos para a atuação estratégica do MPM e do MPT no ambiente castrense. Três Acórdãos, em especial, formam os suportes relevantes sobre o compliance da administração pública militar, indicando a necessidade de transparência fiscal, fiscalização trabalhista e registro patrimonial decorrente da terceirização.

Acórdão TCU	Objeto/Foco	Tese Aplicável
3157/2021-Plenário	Monitoramento da LRF	O ED 34 integra a despesa de pessoal (art. 18, §1º, LRF); lançar terceirização no ED 39 distorce o controle do teto fiscal.
841/2023-Plenário	Gestão de entidade vinculada ao Exército (FHE)	Entidades ligadas às Forças Armadas devem observar licitação, concurso público, combate ao nepotismo e transparência remuneratória.
2717/2023-Plenário	Retenção de Encargos – Depósito em Garantia Bloqueados p/ movimentação (DGBM)	Valores retidos para encargos trabalhistas devem ser registrados como ativo e passivo, evidenciando a responsabilidade subsidiária como passivo potencial concreto.

^{Tabela 2 – Jurisprudências – TCU – Reflexos Fiscais e Trabalhistas.}

5.5.1      Transparência fiscal e classificação das despesas (Acórdão 3.157/2021-Plenário[20]).

Sob a relatoria do Senhor Ministro Aroldo Cedraz, com base nos Relatórios de Gestão Fiscal (RGF), o TCU reafirmou no Acórdão 3.157/2021 que gastos com terceirização que substituem servidores devem ser classificados como ED 34, em consonância com o Manual Técnico Orçamentário. Essa diretriz impede que o gestor militar “alivie artificialmente” despesas de pessoal sob o véu genérico do ED 39. Para o MPM e o MPT, essa distinção contábil funciona como um "marcador de risco": onde há volume atípico de ED 34, em determinadas OMs, há maior probabilidade de precarização laboral e possíveis defeitos de organização.

5.5.2 Compliance trabalhista em entidades vinculadas às Forças Armadas (Acórdão 841/2023-Plenário[21]).

O Acórdão em epígrafe, ao analisar a Fundação Habitacional do Exército (FHE), desidrata a ideia de que entidades vinculadas às Forças Armadas seriam ilhas imunes ao rigor administrativo e trabalhista. A exigência de concurso público e o combate ao nepotismo não são interferências na caserna, mas imperativos de moralidade. A tese delineada é cristalina: a natureza militar da instituição não flexibiliza o dever de transparência nem o compliance trabalhista.

5.5.3 Depósito em Garantia com Bloqueio de Movimentação (DGBM) e registro contábil do risco trabalhista (Acórdão 2717/2023-Plenário[22]).

O Acórdão epigrafado demonstra que a necessidade de uma atuação coordenada reside na sistemática de retenção de encargos via Depósito em Garantia com Bloqueio de Movimentação (DGBM). Ao exigir esse registro, o Tribunal reconhece que a responsabilidade subsidiária prevista na Súmula 331 do TST não é mera hipótese abstrata, mas um passivo potencial que precisa ser quantificado e auditado, inclusive em unidades ligadas ao Ministério da Defesa.

Nesse sentido, percebe-se que o controle da efetividade dessas retenções não é um mero detalhe contábil, mas sim o ponto de interseção natural onde se encontram o MPM (ordem jurídica militar e responsabilização penal), o MPT (meio ambiente do trabalho e direitos trabalhistas coletivos) e a PGFN (recuperação de créditos e integridade fiscal) em coordenação com a RFB e os órgãos de controle interno. A articulação institucional, iluminada por essa jurisprudência, permite deslocar a atuação de um modelo essencialmente reativo para uma governança preventiva, criando, desse modo, uma governança transversalizada, reduzindo glosas, possíveis litígios e o risco de defeitos de organização em OMs.

6 SOLUÇÕES PROPOSITIVAS: RUMO A UM MODELO DE COMPLIANCE PÚBLICO COORDENADO

Com base na análise normativa e empírica desenvolvida, é possível delinear soluções voltadas a fortalecer, de forma coordenada, a tutela do meio ambiente do trabalho em OMs, a integridade fiscal e a disciplina castrense. A proposta distribui atribuições entre MPT, MPM, PGFN, Receita Federal, TCU e estruturas do Ministério da Defesa, sem criar sobreposições burocráticas desnecessárias.

6.1 Arranjos institucionais e fluxo de informação

No plano institucional, propõe-se que os fluxos de informação respeitem a independência das instâncias. Assim, ao identificar indícios de fraudes em licitações ou desvios contratuais, o MPM, sem prejuízo de sua atribuição exclusiva para a persecução penal militar, comunicaria os fatos aos demais órgãos para providências nas esferas cíveis, fiscais e de controle externo. Esse intercâmbio de informações — e não de atribuições — permite que a PGFN busque o ressarcimento ao erário e o MPT tutele o meio ambiente laboral, enquanto o MPM mantém a excelência na punição dos agentes envolvidos no ilícito penal castrense. Esse fluxo recíproco reduz “zonas cegas” entre ramos do Ministério Público, órgãos fazendários e controle externo, permitindo que a mesma situação de risco seja tratada simultaneamente em suas dimensões trabalhista, fiscal e penal militar.

6.2 Ajustes normativos e rotinas internas nas Forças Armadas

No plano procedimental, recomenda‑se que as normas internas dos Comandos Militares incorporem, de forma expressa, as exigências das Instruções Normativas da Receita Federal e dos acórdãos do TCU sobre classificação de despesas, retenções na fonte e depósitos em garantia. A criação de checklists objetivos para os ordenadores de despesa e seções de contratos é fundamental, com campos claros sobre o enquadramento correto no ED 34, as retenções tributárias e o uso da conta DGBM. Paralelamente, MPT e MPM podem editar notas técnicas conjuntas orientando o gestor sobre como agir diante de ilícitos e irregularidades trabalhistas ligados à prestação de serviços, conferindo maior segurança jurídica ao comando e definindo, de antemão, quando acionar PGFN, Receita Federal ou órgãos de controle interno.

6.3 Interoperabilidade tecnológica e uso de inteligência artificial

No plano tecnológico, sugere‑se que o controle interno do Ministério da Defesa estruture painéis de business intelligence alimentados por dados do SIAFI e do eSocial, voltados à identificação de contratos de terceirização com maior risco trabalhista, fiscal ou penal. A lógica não é criar um sistema, mas adotar padrões de intercâmbio de dados que permitam que as bases existentes “conversem” entre si.

Nesse cenário, ferramentas já consolidadas devem ser integradas. No campo das licitações, a utilização da ALICE (Analisador de Licitações, Contratos e Editais), desenvolvida no âmbito da CGU/TCU, permite o exame automatizado de editais e minutas contratuais, sinalizando preventivamente indícios de sobrepreço ou cláusulas restritivas em contratações de serviços continuados em OMs. Em matéria fiscal, a cooperação com a inteligência do Serpro e o uso de sistemas de cruzamento de dados semelhantes ao projeto Spoiler possibilitam confrontar empenhos lançados em SIAFI com as declarações efetivas das empresas, verificando a aderência entre execução orçamentária e cumprimento de obrigações tributárias.

Para que essa troca ocorra sem barreiras, o referencial de arquitetura pode ser o Modelo Nacional de Interoperabilidade (MNI), desenvolvido no âmbito do CNJ, adaptado ao contexto administrativo‑militar. A adoção de padrões inspirados no MNI garante que sistemas de MPT, MPM, PGFN, Receita Federal, TCU e Ministério da Defesa “falem a mesma língua”, respeitando a governança de dados, a LGPD e os sigilos fiscal, trabalhista e militar

6.4 Integração entre programas de integridade

No campo da integridade, os órgãos envolvidos já dispõem de estruturas robustas, como o sistema finalístico Polaris, no MPT, o Programa de Integridade do MPM e iniciativas congêneres na PGFN, Receita Federal e Ministério da Defesa. A proposta é que os Acordos de Cooperação Técnicas (ACTs) estabeleçam parâmetros de interoperabilidade entre esses programas, especialmente para o compartilhamento de notícias de fato, procedimentos investigatórios, achados de auditoria e resultados de monitoramento automatizado vinculados ao Elemento de Despesa 34.

Esse cruzamento responsável de informações evita a duplicidade de esforços e permite resposta mais rápida em situações em que o risco se apresenta de forma mista, combinando dimensões trabalhistas, fiscais e penais militares. O modelo de Compliance Público Coordenado aqui sugerido opera, assim, como aplicação prática da matriz garantista adotada pelo artigo: orienta‑se menos pela punição isolada e mais pelo reforço de deveres de organização, transparência e controle dentro das Organizações Militares.

7      CONCLUSÃO

A investigação demonstrou que a fragmentação do controle sobre a terceirização em Organizações Militares não é mero problema de etiqueta institucional, mas um fator estrutural de vulnerabilidade na proteção do erário e da dignidade no trabalho. O isolamento do ambiente castrense, quando interpretado como barreira absoluta à incidência de garantias fiscais e laborais, mostrou‑se incompatível com a jurisprudência do STF, com a inteligência do TCU sobre o Elemento de Despesa 34 e com os dados oficiais obtidos via LAI, que apontam opacidades relevantes na classificação e no monitoramento de despesas com mão de obra terceirizada.

À luz desse diagnóstico, conclui‑se que o modelo de Compliance Público Coordenado — articulando a expertise labor ambiental do MPT, a autoridade penal do MPM e a vigilância fiscal da PGFN, em cooperação com Receita Federal, TCU e controles internos — oferece uma resposta institucionalmente madura para converter o vácuo de tutela em eficiência administrativa. A utilização integrada de parâmetros normativos (INs da RFB, acórdãos do TCU), ferramentas tecnológicas (SIAFI, eSocial, ALICE e sistemas de cruzamento de dados fiscais) e programas de integridade já existentes nas instituições permite transpor, de forma legítima, os muros organizacionais das OMs, assegurando que todos os trabalhadores, sem adjetivos, sejam protegidos e que o gestor militar disponha de instrumentos concretos para evitar a cegueira deliberada na gestão de contratos.

Rachel de Oliveira Santos é graduada em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos. Estagiária de pós-graduação no Mnistério Público do Trabalho.

^{E-mail: rachel.o.santos@hotmail.com}

REFERÊNCIAS 

1.      BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.

2.      BRASIL. Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993. Brasília: Presidência da República, 1993.

3.      BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Brasília: Presidência da República, 1992.

4.      BRASIL. Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Brasília: Presidência da República, 1991.

5.      BRASIL. Receita Federal. Instrução Normativa RFB nº 1.234, de 11 de janeiro de 2012. Diário Oficial da União, Brasília, 12 jan. 2012.

6.      BRASIL. Receita Federal. Instrução Normativa RFB nº 2.145, de 26 de junho de 2023. Diário Oficial da União, Brasília, 27 jun. 2023.

7.      BRASIL. Receita Federal. Instrução Normativa RFB nº 2.239, de 9 de dezembro de 2024. Diário Oficial da União, Brasília, 10 dez. 2024.

8.      BRASIL. Receita Federal. Instrução Normativa RFB nº 2.110, de 22 de dezembro de 2022. Diário Oficial da União, Brasília, 23 dez. 2022.

9.      BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Brasília: Presidência da República, 2023.

10.   BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 15 de janeiro de 2025. Brasília: Presidência da República, 2025.

11.   BRASIL. Ministério da Defesa. Doutrina Militar de Defesa (MD10). Brasília: MD, 2024.

12.   BRASIL. Ministério Público Militar. Política de Gestão de Riscos. Brasília: MPM, 2023.

13.   BRASIL. Ministério Público do Trabalho. Plano de Integridade MPT. Brasília: PGT, 2023.

14.   BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.783. Relator: Min. Luiz Fux. Redator para o acórdão: Min. Gilmar Mendes. Julgado em: 12 set. 2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/portal/exibirTexto.asp?s1=5783&base=baseAcordaos. Acesso em: 21 abr. 2026.

15.   BRASIL. Manual Técnico do Orçamento 2026. 2. ed. Brasília: SOF/ME, 2025.

16.   BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3.157/2021-Plenário. Rel. Aroldo Cedraz. Brasília, 15 dez. 2021.

17.   BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 841/2023-Plenário. Rel. Marcos Bemquerer. Brasília, 3 maio 2023.

18.   BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.717/2023-Plenário. Rel. Vital do Rêgo. Brasília, 13 dez. 2023.

19.   BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 324. Rel. Min. Luiz Fux. Brasília, 2020.

20.   BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Súmula nº 331. Brasília, atualizada em 2024.

21.   BRASIL. Ministério da Defesa. Resposta LAI nº 60110.000574/2026-18. Brasília, 4 mar. 2026.

22.   BRASIL. Exército Brasileiro. Resposta LAI nº 60143.000759/2026-37. Brasília, 19 fev. 2026.

23.   BRASIL. Comando da Marinha. Resposta LAI nº 60000.001343/2026-61, 9 abr. 2026.

24.   BRASIL. Comando da Aeronáutica. Resposta LAI nº 60141.000582/2026-99, 14 abr. 2026.

25.   CHADREQUE, Juvenal Laurinda da Silva. Qualidade de vida no trabalho nas Forças Armadas de Defesa de Moçambique. Revista do Ministério Público Militar, Brasília, a. 52, n. 48, p. 39‑60, 2. sem. 2025.

26.   ROCHA, Fernando Antônio Nogueira Galvão da. Direito penal: parte geral. 4. ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.

27.   ROCHA, Fernando Antônio Nogueira Galvão da. Direito penal militar: teoria do crime. 2. ed. Belo Horizonte: D'Plácido, 2021.

28.   ROCHA, Fernando Antônio Nogueira Galvão da. Direito penal: parte geral. 18. ed. Belo Horizonte: D'Plácido, 2025.

29.   BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.395. Requerente: Associação dos Juízes Federais do Brasil - AJUFE. Relator: Min. Cezar Peluso. Disponível em https://portal.stf.jus.br/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&numProcesso=3395

30.   DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 22. ed. São Paulo: LTr, 2023.

31.   ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021.

32.   PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.

NOTAS

[1] ^{https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-normativa-mf-n-1.383-de-29-de-agosto-de-2024-581205315}

[2] ^{A relevância da atuação coordenada e do compliance fiscal reflete-se nos resultados da PGFN em 2024, que atingiu o marco histórico de R$ 61,2 bilhões recuperados para a União. É digno de nota que o instrumento da transação tributária foi o principal motor desse recorde, demonstrando que a regularização orientada pela capacidade de pagamento e pela seletividade de créditos reduz a litigiosidade e maximiza a preservação do erário (BRASIL, 2025). Disponível em: https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2025/pgfn-recuperou-mais-de-r-61-bilhoes-em-2024-para-a-uniao}

[3] ^{Tese firmada na ADPF 324/DF: 1. É lícita a terceirização de toda e qualquer atividade, meio ou fim, não se configurando relação de emprego entre a contratante e o empregado da contratada. 2. Na terceirização, compete à contratante: i) verificar a idoneidade e a capacidade econômica da terceirizada; e ii) responder subsidiariamente pelo descumprimento das normas trabalhistas, bem como por obrigações previdenciárias, na forma do art. 31 da Lei 8.212/1993. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur410185/false}

[4] ^{Despesas orçamentárias relativas a salários e demais encargos de agentes terceirizados contratados em substituição de mão de obra de servidores ou empregados públicos, bem como quaisquer outras formas de remuneração por contratação de serviços de mão de obra terceirizada, de acordo com o art. 18, § 1o, da Lei Complementar no 101, de 2000, computadas para fins de limites da despesa total com pessoal previstos no art. 19 dessa Lei.}

[5] ^{Súmula 736 STF - Compete à justiça do trabalho julgar as ações que tenham como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas relativas à segurança, higiene e saúde dos trabalhadores.}

[6] ^{Notícia de Fato (NF) 001342.2014.17.000/4 (2017), utilizada como fundamentação na NF 001171.2025.03.000/2; a NF 002845.2023.10.000/9 (2024), utilizada como fundamentação no IC 001428.2025.01.000/9; e o IC 005618.2023.01.000/6 (2025).}

[7] ^{RE 970823 - Tema 1038 - Reconhecimento de adicional noturno constante da legislação civil a servidores militares estaduais, sem previsão expressa do direito na Constituição Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4983107&numeroProcesso=970823&classeProcesso=RE&numeroTema=1038}

[8] ^{ADPF 1.068 - Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público | Atos Administrativos | Fiscalização | Segurança e Medicina do Trabalho. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6650659}

[9] ^{ADI 5.783, publicada no DJe de 14/11/2023. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/constituicao-supremo/artigo.asp?abrirBase=CF&abrirArtigo=42}

[10] ^{IN RFB nº 1.234/2012 - Dispõe sobre a retenção de tributos incidentes sobre pagamentos efetuados a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços pelos órgãos da administração pública federal direta, autarquias, fundações, empresas públicas federais, sociedades de economia mista e demais entidades que menciona, e pelos órgãos da administração pública direta dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, inclusive suas autarquias e fundações. Disponível em: https://normasinternet2.receita.fazenda.gov.br/#/consulta/externa/37200}

[11] ^{BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA. Resposta ao pedido de acesso à informação NUP 60110.000574/2026‑18, 4 mar. 2026 (SIC‑MD).}

[12] ^{Despesas orçamentárias decorrentes da prestação de serviços por pessoas jurídicas para órgãos públicos, exceto as relativas aos Serviços de Tecnologia da Informação e Comunicação –TIC. Disponível em: chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2026:mto2026.pdf}

[13] ^{“O Programa Calha Norte (PCN), criado em 1985, tinha como missão} contribuir para a manutenção da soberania nacional, da integridade territorial e para a promoção do desenvolvimento ordenado e sustentável em sua área de atuação. Atualmente, sob a responsabilidade da Administração Central do Ministério da Defesa (ACMD), o Programa executa ações voltadas ao fortalecimento da presença do Estado, mediante a descentralização de recursos orçamentários para unidades militares das Forças Armadas situadas na Amazônia Legal. (Decreto nº 12.726/2025, art. 36). Além disso, o PCN acompanha e fiscaliza os convênios (obras e equipamentos) celebrados com estados e municípios até o exercício de 2024.”

[14] ^{ROCHA, Fernando Galvão da. Direito penal: parte geral. 18. ed. Belo Horizonte: D'Plácido, 2025, p. 223.}

[15] ^{BRASIL. COMANDO DO EXÉRCITO. Resposta ao pedido de acesso à informação NUP 60143.001279/2026‑93, 14 abr. 2026 (SIC/EB – DGP e SEF).}

[16] ^{COMAER. Resposta ao pedido de acesso à informação NUP 60141.000582/2026‑99, 14 abr. 2026, Centro de Comunicação Social da Aeronáutica (SIC/FAB).}

[17]  ^{BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 nov. 2011 (Lei de Acesso à Informação), art. 8º e art. 11, § 6º.}

[18] ^{BRASIL. COMANDO DA MARINHA. Resposta ao pedido de acesso à informação NUP 60000.001343/2026‑61, 9 abr. 2026 (SIC‑Marinha).}

[19] ^{ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 426.}

[20] ^{Acompanhamento dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGFs) referentes ao 2º Quadrimestre de 2021. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522%2520NUMACORDAO%253A3157%2520ANOACORDAO%253A2021/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0}

[21] ^{Prestação de Contas referente ao exercício de 2017 referente a Fundação Habitacional do Exército (FHE). Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522%2520NUMACORDAO%253A841%2520ANOACORDAO%253A2023/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0}

[22] ^{O Acórdão 2.717/2023-Plenário, sob a relatoria do Ministro Vital do Rêgo, monitoriza a implementação da conta-depósito vinculada e do pagamento pelo facto gerador como instrumentos cruciais para a governação de contratos de terceirização. O entendimento consolidado é de que estes mecanismos garantem a transparência orçamental e protegem o erário contra os riscos de responsabilidade subsidiária, ao assegurar que o provisionamento de encargos laborais seja gerido de forma segura e auditável. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/COLEGIADO%253A%2522Plen%25C3%25A1rio%2522%2520NUMACORDAO%253A2717%2520ANOACORDAO%253A2023/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0}